中央企业穿透式监管：四全穿透 · 十大领域 · 四大支柱

国资国企 · 政策解读

读懂《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》

国资发监督规〔2026〕2号　2026年1月印发

四全穿透 · 十大领域 · 四大支柱

2026年1月，国务院国资委印发《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》，以“国资发监督规〔2026〕2号”文下发。

这是国资监管领域第一次在制度层面系统定义“穿透式监管”，并给出了明确的时间表：通过五年左右的努力，基本建成与中国式现代化相适应，系统科学、全面覆盖、自动预警、运转高效、充满活力的国资央企智能化穿透式监管体系。

更值得琢磨的是监管逻辑的两个转向——从“事后审计”转向“事中干预”，从“人防”升级为“技防”。

01先看清楚：这份文件管什么

2号文的定位，是把“穿透”从一种工作方法，变成一套制度安排。它集中回答三个问题：穿透什么（四全穿透）、监管什么（十大领域）、靠什么保障（四大支柱）。

文件名为“指导意见（试行）”，意味着框架先行、细则陆续落地；监管对象是中央企业及其各级子企业，落点则是三个词：看得见、管得住、能预警。

02四全穿透：到底穿透什么

文件用“四个全”，把过去分散的监管视角串成一张网。

其一　全级次　穿透集团总部、各级子企业，直至最末端经营主体，消除层级过滤与信息衰减。

其二　全链条　沿业务链条贯通识别风险：投资决策→合同签订→采购→资金支付→会计核算。

其三　全过程　事前预警、事中控制、事后追溯，监管关口前移，实现全生命周期在线监管。

其四　全要素　数据、指标、规则、模型等要素统一打通，破除信息孤岛，支撑风险精准识别。

“四个全”里最难的是“全级次”和“全要素”：层级越多，数据越容易在中途被“加工”；要素越散，越难形成统一口径。穿透的前提其实是数据同源。

03十大重点监管领域

十大领域不是平均用力，而是把风险最集中、损失最直接的环节圈了出来。

01　投资　投资授权、决策审批、可研尽调、资金支付及投后管理全过程在线监管。

02　产权　产权形成、变动、注销全生命周期把关，防违规新设法人、挂靠、假冒国企。

03　财务　穿透监管企业债务、资金、资产减值等重大财务事项，防过度负债、违规担保。

04　会计　依托业财审一体化，报表“一键生成”，严查财务数据造假、滥用会计政策。

05　合同　合同签订、履约与变更全过程监管，防范违规交易与利益输送。

06　薪酬　工资总额预算执行、薪酬分配、履职待遇与业务支出合规性监督。

07　采购与供应链　招标采购、供应商与集采全链条监管，防违规招标、围标串标与资产流失。

08　境外　穿透监督境外重大经营投资，防盲目投资并购、恶性竞争、违规招标采购。

09　金融　控股参股金融机构全部纳入风险监测，穿透底层资产，切实防止“脱实向虚”。

10　军品业务　军品科研生产任务与合规管理穿透监管，保障供应链安全与规范运行。

十个领域，其实对应五类病灶：投出去收不回（投资、境外）、股权上打擦边（产权、金融）、账上做文章（财务、会计）、交易里藏利益（合同、采购）、分配上失规矩（薪酬）；军品业务则是一条不能碰的底线。

04四大支柱：靠什么保障

监管要落地，得有骨架。2号文的顶层设计由四大体系支撑。

壹　组织领导体系：健全集中统一、贯通协同、权威高效的组织领导体系；强化顶层设计和统筹规划，明确牵头职能部门与责任分工。

贰　智能化监管系统：构建“一张网、一个库、一朵云”基础设施；数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪。

叁　监督追责体系：建立全要素信息资源共享机制，监管数据贯通共享；责任追究与业务管理、内部监督、专项治理贯通协同，重大违规提级查办。

肆　监管制度体系：建立与穿透式监管要求相匹配的制度规范和监管指引；加快推进监管数字化标准修订。

四大支柱里，“智能化监管系统”是真正的增量：过去监管靠报表和检查，现在要求“五自动”——采集、分析、预警、派单、跟踪全部自动完成。落到企业身上，要求其实很实在：数据要通、口径要一、留痕要全。

05配套组合拳：四份文件才闭环

穿透式监管不是2号文单打独斗。它与另外三份文件，构成了一套“目标—工具—落地—问责”的闭环。

2号文 · 定目标　穿透式监管：明确“四全穿透”，覆盖十大重点领域。

1号文 · 给工具　财务数智化转型：建设数字化资源管理平台（DRP），提供技术底座。

15号文 · 抓落地　嵌入内控体系：穿透要求嵌入内控，从“抽样检查”转向“全量监测”。

46号令 · 强问责　违规经营投资追责：与穿透监管形成“发现—整改—问责”闭环。

四件套各管一段：2号文说“要什么”，1号文说“用什么看”，15号文说“怎么嵌进去”，46号令说“出了问题怎么办”。单看任何一份，都容易走偏。

06一句话记住

穿透式监管不是目的，而是手段。

最终目标是高质量发展与国有资产保值增值。

穿透 · 融合 · 闭环 · 问责

对集团型企业而言，这份文件最现实的变化，不是“多了一次检查”，而是监管时点前移、颗粒度变细：一年一次的抽查，会变成常态化的数据比对；“报上来什么看什么”，会变成“系统里是什么就是什么”。数据治理做得早的企业，落地会轻很多。

文字来源 / 国务院国资委《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》

说明 / 本文据公开资料学习整理，具体条款以官方正式文本为准